Emissies in de luchtvaart: van juridisch mijnenveld tot een handelsoorlog

Airneth column
September 2011
By Pablo Mendes de Leon

De invoering van handel in emissierechten
Een wellicht wat zwaar aangezette titel voor het bereiken van een nobel doeleinde: het terugdringen van emissies, in het bijzonder CO2 in de luchtvaart. De noodzaak hiervoor wordt onderstreept door de voorziene toenemende bijdrage van de luchtvaart aan de opwarming van de aarde. Op dit moment wordt die bijdrage op zo’n 3 % geschat maar die zou kunnen oplopen tot zo’n 15 tot 20 % als gevolg van prognoses over de groei van de luchtvaart tussen 2005 en 2050.[1]
 
Helaas dwingen gebeurtenissen in 2010 en 2011 tot deze zware aanzet. Handel in emissierechten bepaalt internationale luchtvaartagenda’s anno 2011. Aan onderhandeling- en conferentie tafels wordt het onderwerp druk besproken. Administratief, technisch en juridisch wordt er veel werk verzet om de beoogde doeleinden te halen. Hieronder volgt een kort overzicht van de stand van zaken.

Handel in emissierechten is een marktmechanisme om emissies van vliegtuigen terug te dringen. Volgens zowel ICAO (de International Civil Aviation Organization)[2] als de EU zou de “permit to emit” moeten worden onderworpen aan een systeem van handel in emissierechten, nu veelal Emission Trade System (ETS) genoemd.
 
Hiertoe is de luchtvaart verplicht als gevolg van de inwerkingtreding van het Kyoto Protocol uit 1997 dat onderdeel is van de UNFCCC (1992, in 1994 in werking getreden). Het Kyoto Protocol gaat uit van een “cap and trade” systeem: het Protocol beoogt beperkingen op te leggen aan de hoeveelheid emissies geproduceerd in de deelnemende landen. Gelet op de complexiteit van de bedrijfstak, en de regulering daarvan, moest internationale luchtvaart door ICAO worden gerealiseerd. Per september 2011 zijn maar liefst 192 staten en een regionale economische integratie organisatie, te weten de EU, aan gesloten bij dit Protocol.
 
Het leek erop dat ICAO niet snel tot wereldwijde overeenstemming zou komen. De EU werd ongeduldig en besloot tot invoering van een Richtlijn die in 2008 haar beslag kreeg[3] en koos voor de marktgeoriënteerde benadering ten einde emissies terug te dringen. Die Richtlijn vormt de internationale steen des aanstoots.
 
De EU Richtlijn van 2008
De Richtlijn van 2008 past de algemene richtlijn (2003/87) aan aan de specifieke omstandigheden waarin de luchtvaart verkeert. Uitgangspunt is dat alle vluchten van en naar luchthavens die zijn gelegen in EU Lid staten onder het bereik van de Richtlijn van 2008 vallen, ongeacht of die vluchten door een EU maatschappij of door een niet-EU maatschappij wordt uitgevoerd. Met andere woorden, een vlucht van Santiago de Chile naar Dublin uitgevoerd door de Chileense maatschappijen LAN Chile valt er evengoed onder als een lokale vlucht van Ryanair tussen Brussel en Zaragoza. Er zijn ook uitzonderingen, met name ten aanzien van maatschappijen die opereren vanuit landen die maatregelen hebben ingevoerd die bovenstaande doeleinden nastreven – ook wel “equivalent measures” genoemd. De gelijkwaardigheid van de maatregelen moet met de EU Commissie onderhandeld en door de EU Commissie goedgekeurd worden. In dat laatste geval is de niet-EU maatschappij niet verplicht deel te nemen aan het EU systeem voor handel in emissierechten voor wat betreft haar vluchten naar luchthavens in de EU.[4] Ook bijzondere takken, met name de kleinere, niet commerciële luchtvaart uitgesloten.[5]
 
In het jaar 2012 wordt 97 % van de historische emissies toebedeeld aan luchtvaartmaatschappijen. Historische emissies zijn het gemiddelde van de jaarlijkse emissies gedurende de jaren 2004, 2005 en 2006 die zijn geproduceerd tijdens alle vluchten die onder de Richtlijn van 2008 vallen (zie boven).[6] Op grond daarvan is de Commissie tot de conclusie gekomen dat voor 2012 212.892.051 ton emissies door de gezamenlijke luchtvaartmaatschappijen mag worden geproduceerd.[7] Een deel (15 %) van die vergunningen (allowances) moeten de luchtvaartmaatschappijen via een veiling bijkopen, namelijk wanneer zij meer dan het gemiddelde van de periode 2004-2006 aan emissies blijven produceren. Het genoemde percentage (15 %) loopt op in de jaren na 2012.
 
Repercussies van de invoering
Gevoelig punt in de bovenstaande Richtlijn is de toepassing ervan op niet-EU maatschappijen buiten het grondgebied en het luchtruim van de EU Lid staten. Niet EU landen zijn van mening dat de EU niet het recht heeft haar maatregelen op te leggen aan die maatschappijen terwijl zij of in niet-EU landen of boven de volle zee vliegen.
 
Enige, maar niet alle gevolgen zijn:

•  procedures van Amerikaanse maatschappijen voor een rechtbank in Londen die vragen over dit onderwerp aan het EU Hof in Luxemburg heeft gesteld;[8]
• VS maatregelen ter uitsluiting van deelname van VS maatschappijen aan het EU systeem;[9]
• oppositie van Zuid Amerikaanse en Afrikaanse luchtvaartmaatschappijen;[10]
• dreigingen van Chinese maatschappijen om geen Airbus toestellen te kopen;[11]
• voorbereidingen van een aantal landen om de vraag over de verenigbaarheid van de EU maatregelen met bepalingen van het Verdrag van Chicago en andere luchtvaartregelingen evenals het internationale recht voor te leggen aan de Raad van ICAO.

De juridische houdbaarheid van de EU maatregel, en daarmee de positie van de EU, haar instituties inclusief de Lid Staten staan ter discussie. Het is op dit moment moeilijk te zeggen hoe deze kwestie afloopt. De EU Commissie gaat praten met de ICAO in Montreal, terwijl Lid staten aan hun partners in bilaterale en multilaterale fora de stand van zaken moeten uitleggen, tot dusverre zonder zichtbaar resultaat. Inmiddels overleggen niet-EU landen over een gemeenschappelijke aanpak.
 
Gefronste wenkbrauwen, om het zacht uit te drukken. De jaren 2012 en 2013 zullen zowel voor de mate waarin het milieu kan worden beschermd tegen uitstoot van gassen door het luchtverkeer als voor de verhoudingen in de internationale luchtvaart van eminent belang zijn. Een wereldwijde oplossing lijkt de voorkeur te verdienen; of dat realistisch is hangt mede af van de mate waarin EU landen en niet-EU landen belang hechten aan de bescherming van het milieu in economisch zware tijden en de invloed van de EU maatregel als katalysator voor het bereiken van wereldwijde overeenstemming over dit even actuele als belangrijke onderwerp.

-----------------------------------------------------------------------

[1] Zie EU Project Trade Off, AAC Workshop 2004,

[2] Zie de 33ste Vergadering van ICAO (2001), die de “development of an open emissions trading system for international civil aviation”, and de EU Commissie: Communication COM(2005) 459 Reducing the Climate Change Impact of Aviation

[3] Richtlijn 2008/101 ter wijziging van de algemene Richtlijn 2003/87 die voor andere sectoren geldt.

[4] Conform Artikel 25a van Richtlijn 2008/101

[5] Zie Annex 1 van Richtlijn 2008/101

[6] Zie Artikel 3a-3d van Richtlijn 2008/101

[7] Zie Europa Press release, MENO/11/139 van 7 maart 2011

[8] Zie Case C-366/10 Emissions Trading Scheme (EU Hof van Justitie)

[9] Zie bv.: www.aviationweek.com/aw/generic/story_channel.jsp?channel=comm&id=news/avd/2011/07/21/07.xml

[10] Zie: www.aviationbrief.com/?p=3032

[11] Zie bv: www.aviationweek.com/aw/generic/story_channel.jsp?channel=comm&id=news/avd/2011/06/28/08.xml

---